O que são as emendas parlamentares?
CÍCERO RAMOS
As emendas parlamentares ganharam importância no orçamento federal e na relação entre o Congresso e o governo. Em pouco mais de uma década, deputados e senadores ampliaram sua participação na definição de uma parcela dos recursos públicos. Entender como funcionam ajuda também a perceber seus efeitos em Mato Grosso.
Emendas parlamentares são instrumentos por meio dos quais deputados e senadores participam da definição de como parte do Orçamento da União será aplicada, destinando recursos a obras, serviços e políticas públicas. As principais modalidades são as emendas individuais, de bancada e de comissão.
Durante muito tempo, deputados e senadores apresentavam emendas e indicavam recursos para suas regiões, mas a execução dependia em grande medida do Executivo, que mantinha margem para definir prioridades e negociar apoio parlamentar. A relação começou a mudar em 2015, quando as emendas individuais se tornaram impositivas. Quatro anos depois, a obrigatoriedade alcançou as emendas de bancada e foram criadas as transferências especiais, conhecidas como emendas Pix, que permitem repasses diretos a estados e municípios.
Nos anos seguintes, as emendas de relator, identificadas como RP9, passaram a movimentar bilhões de reais sem transparência suficiente sobre a autoria de determinadas indicações. Foi o chamado orçamento secreto, derrubado pelo Supremo Tribunal Federal em dezembro de 2022, por seis votos a cinco. O modelo das RP9 para a inclusão de novas despesas foi encerrado, enquanto as emendas de comissão ganharam espaço e as transferências especiais continuaram. A partir de 2025, novas regras passaram a exigir plano de trabalho para a liberação das emendas Pix, além de ampliar as exigências de transparência e rastreabilidade.
Em 2014, no conjunto de transferências federais diretas para municípios, estados e entidades privadas analisado pela FGV, excluídos os fundos de participação, 83% eram definidas pelo Executivo e 17% correspondiam a emendas parlamentares. Em 2023, a proporção passou para 54% e 46%. Nesse universo, a diferença entre Executivo e Congresso caiu de 66 para oito pontos percentuais em nove anos.
Na Lei Orçamentária de 2026, foram destinados R$ 49,9 bilhões às emendas parlamentares: R$ 26,6 bilhões às individuais, R$ 11,2 bilhões às de bancada e R$ 12,1 bilhões às de comissão. Os valores mostram a dimensão que esse instrumento passou a ocupar no orçamento federal.
Em Mato Grosso, foram pagos em 2025 cerca de R$ 664,5 milhões em emendas individuais e de bancada destinadas ao Estado e aos municípios. Desse total, R$ 391,7 milhões vieram de emendas individuais indicadas pelos oito deputados federais e três senadores, e R$ 272,8 milhões de emendas da bancada federal. Aproximadamente R$ 216,2 milhões tiveram como destino o governo estadual e R$ 448,3 milhões, os municípios mato-grossenses.
A mudança atravessou governos de diferentes campos políticos. As emendas individuais tornaram-se impositivas no governo Dilma Rousseff. No governo Bolsonaro, as emendas de bancada também se tornaram impositivas, foram criadas as transferências especiais e as RP9 ganharam dimensão. No governo Lula, o Congresso manteve presença elevada na destinação desses recursos.
O economista Marcos Mendes, pesquisador associado do Insper, e Hélio Tollini, ex-secretário de Orçamento Federal e consultor de Orçamentos aposentado da Câmara dos Deputados, compararam o Brasil com outros 11 países. No período analisado pelos autores, as emendas parlamentares representaram aproximadamente 24% das despesas discricionárias no Brasil. Na Alemanha, segunda colocada, a participação foi de cerca de 9%. Entre os países estudados, o caso brasileiro também se distingue pela influência do Legislativo sobre a execução do orçamento.
Essa ampliação da influência do Congresso tem sido associada por analistas à expressão “parlamentarismo orçamentário”. O Brasil continua presidencialista, mas deputados e senadores decidem hoje sobre uma parcela de recursos antes sob maior controle do Executivo.
As emendas podem financiar hospitais, obras, serviços e outras demandas locais. Esses recursos, porém, integram um orçamento que também financia políticas públicas dependentes de planejamento e continuidade. Por isso, sua avaliação exige saber como foram distribuídos e quais resultados produziram.
O presidente continua sendo cobrado pelo desempenho do governo, embora parte desses recursos seja destinada por centenas de parlamentares. Em pouco mais de uma década, o Congresso ampliou sua influência sobre essas decisões. Saber quem decidiu onde aplicar o dinheiro e quais resultados foram alcançados passou a fazer parte da própria avaliação do orçamento.
Cícero Ramos é engenheiro florestal e vice-presidente da Associação Mato-grossense dos Engenheiros Florestais (AMEF).
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